L'Union pour la Méditerranée (UPM) est une nouvelle tentative européenne pour trouver une solution aux urgences de la Méditerranée. Les uns présentent la nécessité d'agir positivement, en expliquant que la Méditerranée est la seule chance de l'Europe de rester une grande puissance dans les prochaines décennies. C'est, par exemple, la théorie des “quartiers d'orange” défendue par Jean-Louis Guigou, délégué général de l'Institut de prospective économique du monde méditerranéen (Ipemed), selon laquelle l'Europe doit reproduire le modèle de l'Alena et de l'Asean qui réunissent les États-Unis et le Japon à leur sud respectif. Il invoque des études, selon lesquelles l’Europe déclinera d'ici à 30 ans si elle reste fermée sur elle-même, sa part du PIB mondial passant de 22 à 12 %. « Elle deviendra une grande Suisse. » La seule voie de sortie est, selon lui, de lier son destin à celui des pays arabes qui ont besoin d'elles, car ils sont “ballottés” dans la mondialisation. « Tout ce qui manque à l’Europe, on le trouve dans le sud de la Méditerranée : la jeunesse, l’énergie, les marchés. Et inversement, l'Europe a le savoir-faire, les brevets, la technologie. »
Séduisante, cette vision du monde n'est pas forcément exacte, car l'avenir de l'Europe se joue tout autant en Russie, par exemple. Le sentiment d'urgence n'existe en tout cas pas en Europe. D'autres défenseurs de l'UPM choisissent donc de pousser à l'action en invoquant les dangers que représente pour l'Europe la poussée démographique de son sud, si celui-ci continue de croupir dans le sous-développement. Le raisonnement en la matière ne s'arrête d'ailleurs pas aux seuls pays du Sud riverains de la mer, mais aussi à l'Afrique subsaharienne dont la population sera bientôt de deux milliards de personnes. Alors que le Sahara est franchissable en deux jours de 4X4, l’enjeu méditerranéen est donc présenté aussi comme une nécessité pour endiguer les futures vagues migratoires inéluctables lorsque les écarts de revenus entre une rive et l'autre sont de un à dix.
Vu du Sud, le projet est certainement un espoir pour les populations des pays riverains de la Méditerranée. L'enjeu pour elles reste toutefois le même : comment faire en sorte de traduire cette volonté de développement au niveau de leurs États et de leurs gouvernements dont le fonctionnement est loin d'être dicté par la recherche de l'intérêt général.
C'est pourtant pour le Sud que les menaces sont les plus grandes. Les données abondent dans les domaines les plus divers pour le prouver. Sur les 3 000 milliards de dollars que représente le transport mondial, 25 % sont générés par le trafic méditerranéen, pourtant il n'y a plus aucun port de taille significative en Méditerranée – ils sont au-delà de la quarantième place mondiale. Selon une étude du Groupe international du réchauffement climatique, dans 30 à 40 ans, la Méditerranée vivra un premier traumatisme, avec 40 % de pluviométrie en moins, une hausse de la température de deux à trois degrés… Et un Méditerranéen sur deux sera un réfugié climatique. Le Centre international des hautes études agronomiques méditerranéennes (Ciheam) avance quelques chiffres pour illustrer l'enjeu de l'eau et de l'alimentation : la moitié de la population mondiale pauvre en eau (disposant de moins de 1 000 m3 par an) se trouve en Méditerranée. Un décès sur deux y est imputable à une consommation alimentaire problématique, notamment en raison de la qualité de l’eau. Alors que la “diète” méditerranéenne s'exporte partout dans le monde, dans les pays riverains du Sud, les indicateurs de malnutrition explosent. En matière agricole, la Méditerranée est en effet victime des déséquilibres majeurs nés de la mondialisation des échanges. Trois pays (Égypte, Maroc et Algérie) sont parmi les plus gros importateurs mondiaux de blé, avec 15 % du total, alors que leur population n'est que de 3 % de celle de la planète. C'est pourquoi pour le Ciheam, « la Méditerranée est le miroir grossissant des grandes problématiques mondiales ».
La nouvelle Union pour la Méditerranée a l'ambition d'y apporter des réponses. Le projet s'inspire de la construction européenne dont la réussite serait liée à la décision de placer l'économie au centre des préoccupations, afin d'avancer sur du concret. L'ancien ministre français des Affaires étrangères, Hubert Védrine, rappelle toutefois que, contrairement aux idées reçues, la construction européenne est le résultat d'une vision stratégique américaine au lendemain de la Seconde Guerre mondiale en vertu de laquelle l'organisation d'une Europe pacifiée était le seul moyen de faire barrage à l'URSS. « Dès l'origine, la dimension politique était forte », dit-il. L'Union pour la Méditerranée incarne-t-elle une même vision stratégique ? L'avenir le dira.


1 - Qu'est-ce que l'Union pour la Méditerranée ?

L'Union pour la Méditerranée a été lancée officiellement le 13 juillet à Paris lors d'un sommet des chefs d'État des pays de l'Union européenne et des pays riverains de la Méditerranée. La plupart de ces riverains du Sud, à l'instar du Liban, sont déjà partenaires de l'Union européenne depuis 1994, date du lancement du processus EuroMed à Barcelone. Après la Politique européenne de voisinage (PEV), qui a marqué en 2004 une nouvelle étape des relations de l'Europe avec ses voisins méditerranéens, l'Union pour la Méditerranée revoit les règles fondamentales de fonctionnement de ce partenariat, même si les objectifs restent les mêmes. Il s'agit donc d'une “refondation” du processus de Barcelone. L’objectif est de « relancer les efforts afin de transformer la Méditerranée en un espace de paix, de démocratie, de coopération et de prospérité ». Au total, le partenariat englobe trente-neuf gouvernements et plus de 700 millions de personnes.


2 - Comment est née cette initiative ?

L'Union pour la Méditerranée est une initiative de Paris lancée par Nicolas Sarkozy à l'occasion de la présidence française de l'Union européenne. L'idée est née d'un constat d'échec du processus de Barcelone qui a été effectué à l'occasion de son dixième anniversaire en 2005, en l'absence de la quasi-totalité des chefs d'État ou de gouvernement des pays du Sud. Paris a d'une certaine façon voulu reprendre la main, la diplomatie française ayant été vexée du rôle joué par l'Espagne au moment du lancement du processus EuroMed en 1994. À cette époque, la France vivait le contrecoup de la première guerre du Golfe qui avait suscité de très grosses manifestations contre elle en Tunisie, en Algérie ou au Maroc, dont l'ampleur a surpris, rappelle le géographe Yves Lacoste. Dans l'esprit de ses concepteurs, dont le conseiller de Sarkozy, Henri Guaino, le projet ne devait concerner que les pays riverains de la Méditerranée. Mais, ce projet d'Union de la Méditerranée et l'invocation de références liées à l'histoire de la construction européenne, notamment l'approche pragmatique de Jean Monnet, ont initialement provoqué des réactions négatives en Allemagne, associée incontournable de la France au sein de l'UE, ainsi que de la part de la Commission de Bruxelles. Un compromis est alors intervenu à Hanovre en mars 2008 entre Angela Merkel et Nicolas Sarkozy, en vertu duquel « l'Union de la Méditerranée » est devenue « Processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée ». La Méditerranée reste ainsi l'affaire de toute l'Union européenne, même des pays dont elle n'est pas du tout la préoccupation, comme la Pologne. Mais ses concepteurs misent sur les mécanismes prévus par le traité de Lisbonne (dont l'application est pour l'instant entravée par le “non” irlandais) qui donnent à un petit groupe de pays d'aller plus avant sur des projets, seuls.


3 - Pourquoi refonder Barcelone ?

De part et d'autre de la Méditerranée, tout le monde s'accorde à constater que les ambitions affichées à Barcelone en 1994 ne se sont pas réalisées, loin de là, même si plus d'une décennie de coopération n'est pas allée sans accomplissements. L'explication la plus en vogue consiste à lier l'échec de Barcelone à celui d'Oslo, l'importance centrale accordée au processus de paix israélo-palestinien ayant constitué un obstacle politique majeur pour le processus EuroMed. Côté sud de la Méditerranée, la critique la plus courante porte sur la bureaucratie européenne, tandis qu'au nord on dénonce volontiers l'implication insuffisante des “pays partenaires”.
Quoi qu'il en soit, le bilan économique parle de lui-même.
Sur la période 1996-2006, l'Union européenne a octroyé neuf milliards de dons à ses partenaires méditerranéens (contre 40 milliards transférés en Europe de l’Est). Mais l'écart de richesse entre les deux rives n'a jamais été aussi grand : 3 000 dollars par habitant par an en moyenne dans le Sud, contre 30 000 dollars dans le Nord.
Cet écart de un à 10 est sans équivalent dans le monde.
Autre indicateur sans appel, le niveau des investissements directs étrangers (IDE) européens en Méditerranée n'est que de 2 %, contre environ 20 % entre les États-Unis ou le Japon et “leur sud”. « Les entreprises européennes s'intéressent principalement aux grandes privatisations, constate Jean-Louis Guigou, délégué général de l'Institut de prospective économique du monde méditerranéen (Ipemed). Or, c'est l'implication des petites et moyennes entreprises qui permettra, grâce aux transferts de capitaux, de savoir-faire et de technologie, de créer les vingt millions d'emplois nécessaires à stabiliser le taux de chômage en Méditerranée, sachant qu'il faut 40 millions d'emplois pour le faire reculer. »
Pour la majorité des analystes, davantage que les circonstances politiques, c'est la “logique d'octroi” qui est en cause, selon l'expression de Jacques Attali. Pour Henri Guaino, il s'agit donc de changer de méthode : « Il faut sortir du schéma néocolonial, l'Union pour la Méditerranée doit être le plus grand laboratoire mondial du codéveloppement. »


4 - Quelles sont les innovations ?

L'Union pour la Méditerranée apporte deux innovations principales par rapport au processus de Barcelone : la première consiste à passer d'une logique classique de coopération à un partenariat dans lequel les deux parties sont décisionnaires ; la seconde consiste à rendre le partenariat plus concret grâce à des projets régionaux et sous-régionaux “utiles” dont l'impact est immédiatement visible et compréhensible par les populations concernées. Six ambitieux projets sont prévus : dépollution de la Méditerranée ; plan solaire qui apporterait de l’énergie aux zones rurales du Sud et en Europe ; autoroutes de la mer pour réguler le trafic entre Alexandrie et Tanger ; interconnexion de l’autoroute terrestre en construction du Maroc à l’Égypte ; plan de protection civile pour coordonner la lutte contre les incendies ; université méditerranéenne et projet Erasmus en Slovénie ; plan de développement des PME.
L'application de la première innovation passe par deux éléments d'organisation : d'une part, un sommet bisannuel des chefs d'État et de gouvernement qui permet de rehausser le niveau politique de la relation entre l'Union européenne et les pays méditerranéens, et fixe le cadre de travail du processus ; d'autre part, l'instauration d'un secrétariat et d'un système de coprésidence (probablement Sarkozy et l'Égytien Hosni Moubarak pour les deux premières années).
Le secrétariat est pensé comme une structure institutionnelle légère et paritaire, l'objectif étant d'éviter les lourdeurs bureaucratiques de Bruxelles. La moitié de ses membres viendront des pays membres de l'Union européenne, l'autre de ceux qui ne le sont pas. Mais l'étendue de ses compétences, ainsi que celles de la coprésidence, n'a pas encore été définie exactement. C'est là que se jouera le rapport de force avec Bruxelles qui ne voit pas forcément d'un bon œil lui échapper un certain nombre de prérogatives, même si elle continuera d'abriter un Comité permanent conjoint chargé d'assurer le relais avec le secrétariat et les hauts fonctionnaires. La Commission voudrait que le mandat du secrétariat soit surtout technique, alors que Paris et les capitales du Sud insistent sur son autonomie pour la sélection des projets. Pour accentuer cette volonté d'émancipation, la France souhaiterait que le siège du secrétariat soit symboliquement implanté dans un pays du Sud. La question devrait être tranchée en novembre à Marseille lors de la prochaine réunion des ministres des Affaires étrangères de l'Europe et de la Méditerranée. Plusieurs villes sont candidates : Tanger, Tunis, Barcelone, Malte, Marseille.


5 - D'où viendra l'argent ?

L'originalité de la deuxième innovation apportée par l'Union pour la Méditerranée tient au mode de financement de ses projets. Il s'agit de renverser la causalité en la matière, explique Henri Guaino : « Au lieu de voir de quel budget on dispose pour ensuite chercher à les allouer dans des projets ; on sélectionne les projets qui, s'ils sont bons, sont censés drainer de l’argent, largement au-delà des fonds européens. »
En attendant l'éventuelle constitution d'une Banque de la Méditerranée sur le modèle de la BERD, dont le rôle a été très important pour la “mise à niveau” des anciens satellites européens de l'Union soviétique, les financements pourront venir d'origines diverses : Banque mondiale, fonds souverains des pays du Golfe, États riverains, entreprises privées...
De fait, si certains des six premiers projets identifiés dans la déclaration de Paris ne coûtent pas particulièrement cher, d'autres requièrent de lourds investissements. « L'adduction d’eau pour 200 millions de personnes, c’est 15 milliards d’euros environ, la dépollution et l’assainissement des eaux usées, 35 milliards. Soit un total de 50 milliards d'euros en 30 ans », avance Jean-Louis Guigou. On est loin des huit milliards prévus pour la période 2007-2013 par la Commission européenne. Mais au-delà du montant, c'est aussi l'impact de ces flux financiers qui devrait être différent, dit le délégué général de l'Ipemed. Car aujourd'hui l'argent européen bénéficie essentiellement à quatre pays (Maroc, Tunisie Autorité palestinienne et Égypte), et, surtout, « plus de 70 % de l’aide allouée au titre des programmes MEDA se retrouve d'une façon ou d'une autre dans des poches européennes », sans réel effet de levier dans les économies des pays du Sud. A contrario, les grands chantiers pour dépolluer la Méditerranée, construire des autoroutes de la mer, c'est-à-dire investir dans les ports et leurs accès logistiques, ou encore investir dans les énergies de substitution comme le solaire, devraient générer de la croissance et des emplois. Dépolluer la mer

Dépolluer la Méditerranée est le premier grand chantier de la nouvelle Union pour la Méditerranée. Mer semi-fermée, où transite 28 % du trafic mondial d’hydrocarbures, bordée par 140 millions d’habitants auxquels il faut ajouter 200 millions de touristes, la Méditerranée est d’autant plus menacée que plus de 60 % des villes y rejettent leurs eaux usées sans aucun traitement et que s’y déversent, via les fleuves, les pollutions urbaines et agricoles des arrière-pays. Le choix de ce chantier répond donc à un critère d'urgence. Mais c'est aussi un projet fédérateur par essence qui est censé emporter l'adhésion de tous. « Si la mer meurt de sa pollution, le désastre écologique sera tel que même le conflit israélo-arabe paraîtra comme une anecdote historique, aussi tragique soit-il », plaide Henri Guaino, conseiller de Nicolas Sarkozy.