En 2009, le bilan des finances publiques est moins mauvais que les années précédentes : dans un contexte de crise internationale aiguë, le gouvernement a réussi à contenir les déficits. Cette performance a été favorisée, côté dépenses, par la diminution des cours des produits pétroliers et, côté recettes, par le boom économique du pays. Le résultat est une amélioration du ratio déficit public/PIB qui a atteint son niveau le plus bas en quatre ans à 9,1 % (contre 13,5 % en 2006). Autre bon résultat, celui de la part du déficit public dans les dépenses, qui a chuté de 29,4 à 26 % en 2009. Les recettes publiques, constituées des revenus du budget et du Trésor, ont atteint 8,4 milliards de dollars en 2009, contre 7 milliards en 2008. Si elles ont augmenté de 20,4 %, dans le détail les recettes du Trésor ont diminué de 11,8 %. Ce recul a été rattrapé par les recettes budgétaires, qui ont augmenté de 22,9 % à 8 milliards de dollars, favorisées par la hausse des recettes fiscales, notamment douanières (+67,8 %) et de TVA (+11,8 %). Selon les analystes de la Bank Audi, la forte croissance des recettes douanières est attribuée à la hausse du commerce extérieur (77 %) soutenue par des mesures de déplafonnement des taxes sur l’essence. Les dépenses totales ont progressé de 14,8 % à 11,7 milliards de dollars contre 9,95 milliards en 2008. Les dépenses budgétaires stricto sensu ont augmenté de 18 %, poussées par la hausse du service de la dette de 14,7 %. Les transferts du Trésor ont, quant à eux, augmenté de 4,1 % à 2,7 milliards de dollars, principalement en faveur de l’EDL qui a représenté 54,6 % du total des dépenses du Trésor. Contraction de la dette publique La croissance en pourcentage des recettes publiques s’avérant supérieure à celle des dépenses totales, elle a permis au déficit public de maintenir à peu de choses près son niveau de 2008, passant de 2,96 milliards de dollars en 2008 à 2,97 milliards en 2009. La balance primaire (hors service de la dette) a néanmoins affiché un surplus l’an dernier de 1,08 milliard, dépassant largement les 0,6 milliard de dollars calculés en 2008. La stabilisation du déficit, couplée à la croissance économique et à une baisse légère des taux d’intérêt, a permis de réduire le ratio de la dette rapportée au PIB à 155 % contre 160 % en 2008 et 180 % en 2006. En valeur absolue, la dette publique brute a tout de même augmenté de 8,66 % en glissement annuel à 51 milliards de dollars en 2009. C’est moins que le rythme d’augmentation de 2008 (+11,8 %). « La progression de l’endettement public au cours de l’année 2009 demeure inférieure à celle de 2008, et reflète les efforts déployés par le gouvernement libanais afin de contenir la dette publique dans le contexte de croissance importante des recettes publiques », note le rapport de la Bank Audi. Quelque 58,4 % de la dette brute est libellée en livres. Cette part en monnaie locale est détenue à hauteur de 60,7 % par les banques et de 23 % par la Banque centrale, qui n’en possédait que 12 % en 2008. La dédollarisation de la dette brute reflète l’évolution de la structure des dépôts bancaires : la part de la dette en livres a augmenté de 15,3 %, contre une hausse de 0,5 % de la dette en devises. La dette publique nette (déduction faite des dépôts de l’État dans les banques commerciales et à la Banque centrale) a, quant à elle, augmenté de 6,3 % à 44,11 milliards de dollars, contre une hausse de 6,4 % en 2008, avec une dette en devises presque inchangées de 21,26 milliards de dollars. Le calcul de la dette publique nette est toutefois sujet à quelques divergences. « Pour estimer son montant exact, il faut connaître la position nette du secteur public vis-à-vis de l’État et de la Banque centrale, ainsi que la position nette du secteur bancaire vis-à-vis de la Banque centrale, remarque Makram Sader, secrétaire général de l’Association des banques. Il faut par ailleurs se poser la question de consolider la Caisse nationale de Sécurité sociale et l’Institut de garantie des dépôts qui détiennent également des dépôts et des bons du Trésor. » Pour les mois à venir, les analystes de la banque Barclays expriment quelques inquiétudes sur le budget public, et soulignent la nécessité de financer la dette publique par l’introduction de nouvelles taxes afin de financer de nouveaux travaux d’infrastructures dans les domaines de l’énergie, des télécommunications et des transports. Paris III : plus de la moitié des promesses ont été débloquées Selon le ministère des Finances, 5,8 des 7,53 milliards de dollars de promesse de dons faite lors de la conférence de Paris III de janvier 2007 avaient fait l’objet d’accords entre le Liban et les bailleurs en septembre 2009. Ce qui représente une proportion de 75,6 %. Quelque 3,77 milliards avaient été versés fin septembre 2009, soit l’équivalent de 66 % des dons signés et de 50 % du total des promesses. En décembre 2009, le ministère français des Finances a allongé d’un an le prêt de 225 millions de dollars accordé lors de la conférence. Le remboursement était conditionné à la mise en place de réformes structurelles qui n’ont pas encore vu le jour dans les secteurs de l’électricité et des télécoms. Budget 2010 R. H. et S. R. Bien que le gouvernement se soit engagé à adopter le budget 2010 avant la fin janvier, le délai est largement dépassé et rien ne garantit que la loi de finance sera adoptée cette année, alors que le pays fonctionne déjà sans budget depuis 2005 même si la ministre des Finances, Raya el-Hassan, a présenté un texte au Conseil des ministres à la mi-avril. Le problème est compliqué à résoudre, comme toujours au Liban, lorsqu’il est question d’agir après des années de statu quo : les difficultés se sont accumulées et les décisions difficiles à prendre. Si rien n’est fait, l’État fonctionnera selon la règle du douzième. Cela signifie que les dépenses publiques autorisées mensuellement doivent correspondre au douzième de celles du budget de l’année précédente. Comme aucun budget n’a été voté depuis 2005, même cette règle est devenue inopérante. De fait, entre 2007 et 2009 par exemple, les dépenses publiques sont passées de 12 587 à 17 167 milliards de livres libanaises, soit de 8,25 à 11,4 milliards de dollars au lieu d’être contenues, soit une augmentation de 36,4 % (sans compter les projets du Conseil du développement et de la reconstruction financés par l’extérieur intégrés au calcul en 2010 seulement). L’artifice a consisté à les financer grâce à des avances du Trésor. L’un des enjeux du débat en cours consiste à légaliser toutes ces avances en faisant voter par le Parlement l’arrêté des comptes des dernières années sur la base des dépenses et des recettes enregistrées. Même si les dépenses se sont creusées ces dernières années, ce sont surtout les dépenses de fonctionnement qui ont filé (8,37 milliards de dollars en 2009 au lieu de 6,41 milliards de dollars en 2007, soit une augmentation de 30,6 %,) au détriment des investissements quasi stables, à 370 millions de dollars entre 2007 et 2009 (hors projets du CDR financés par des fonds étrangers). La conséquence est négative pour la croissance, car certaines infrastructures vitales sont défaillantes, comme c’est le cas pour l’électricité. La relative orthodoxie budgétaire a donc eu un coût majeur pour l’économie et le gouvernement actuel semble estimer que certaines dépenses ne sont plus reportables. C’est le sens de l’inscription dans la déclaration de politique générale de l’augmentation de la capacité de production électrique de 600 MW dès 2010. La hausse des dépenses d’investissement inscrite au projet de budget est donc très importante : +148 %, à 1,34 milliard de dollars contre 543 millions (en comptant les projets du CDR financés par l’extérieur). D’autres postes sont aussi en hausse, comme les prestations sociales, sanitaires et éducatives, qui s’élèvent à près de 0,8 milliard de dollars, en hausse de 24 %. Les dépenses courantes qui accaparent 53,9 % du total devraient, quant à elles, augmenter de 11,2 %, à 6,67 milliards de dollars. De même que les décaissements du Trésor, dont les transferts à EDL, en hausse prévue de 27,6 %, de 1,23 milliard à 1,57 milliard de dollars. Autre gros poste (32,3 % du total), le service de la dette est contenu, à 4,35 milliards de dollars, en hausse de 1,8 % par rapport au projet de budget 2009. Au cours des précédentes semaines, un débat public animé a eu lieu autour de la hausse de la TVA, de 10 à 12 %, présentée initialement par la ministre des Finances comme un bon moyen d’augmenter les recettes proportionnellement à la hausse des dépenses afin d’éviter un creusement du déficit. Finalement, sa proposition du budget ne comporte pas d’augmentation de la TVA. La hausse de 8,61 % des recettes, à 9,16 milliards de dollars au lieu de 8,46 milliards, provient d’autres mesures fiscales (voir encadré) dont la taxe sur les intérêts bancaires qui passerait de 5 à 7 % et les droits d’enregistrement des biens fonciers de 5 à 7 % sur la tranche supérieure à 50 000 dollars. Le déficit prévu est contenu, à 4,02 milliards de dollars, soit 29,7 % des dépenses et 10,7 % du PIB. Les mesures fiscales proposées Le projet de budget 2010 comporte quelques hausses fiscales qualifiées de “légères”, contrebalancées par des exemptions et des annulations en matière de taxes et d’impôts. Hausses - L’impôt sur les revenus d’intérêts bancaires passerait de 5 à 7 %. - Les droits d’enregistrement des biens fonciers de 5 à 7 % sur la tranche supérieure à 50 000 dollars. Nouvelles taxes - Imposer à hauteur de 3 % les plus-values résultant des opérations de réévaluation exceptionnelles des actifs immobiliers des entreprises. - Assujettir les biens fonciers bâtis vacants à l’impôt sur la propriété bâtie. Annulations - Des frais d’inscription dans les écoles publiques et des frais relatifs aux examens. - Des taxes douanières sur les voitures hybrides. - De la taxe sur les ventes pour les petites entreprises touristiques non assujetties à la TVA. Abattements - Hausse de 200 % l’abattement sur les droits de succession des héritiers du premier ordre. Baisses - Baisse de 90 % des amendes sur les taxes et impôts (contraventions municipales et routières, ordres de perception, procurations relatives à la vente de voitures). - Relèvement de 4 000 à 6 000 dollars de la tranche non soumise à l’impôt sur la propriété bâtie au cas où l’appartement est habité par son propriétaire. Le déficit public se stabilise En milliards de dollars 2005 2006 2007 2008 2009 Var. 08-09 (%) Total dépenses publiques 6,77 7,88 8,35 9,95 11,40 +14,7 Dépenses budgétaires 5,18 6,25 6,68 7,32 8,64 +18 Dont dépenses d’investissement 0,35 0,45 0,5 0,34 0,36 +5,9 Dont service de la dette 2,35 3,02 3,27 3,53 4,05 +14,7 En devises 1,33 1,45 1,60 1,62 1,60 -1,2 En LL 1,02 1,57 1,66 1,88 2,43 +29,3 Dépenses du Trésor 1,59 1,62 1,67 2,64 2,75 +4,1 Dont EDL 0,55 0,91 0,98 1,61 1,50 -7,08 Total recettes publiques 4,91 4,84 5,80 7,03 8,44 +20,4 Recettes budgétaires 4,63 4,56 5,37 6,50 8 +23 Recettes du Trésor 0,28 0,28 0,43 0,54 0,44 -18,5 Déficit public 1,86 3,03 2,54 2,92 2,96 +1,3 Déficit public/dépenses publiques (%) 27,4 38,6 30,5 29,4 26 - Solde primaire 0,49 -0,005 0,73 0,60 1,08 +80,4 Solde primaire/dépenses publiques (%) 7,2 -0,1 8,8 6 9,5 - Source : Ministère des Finances. Les recettes du budget (en millions de dollars) 08 09 Var. 08-09 (%) Recettes fiscales 4 764,5 5 940 +25 Impôts sur les revenus 957,2 1 218 +27 Impôts sur les bénéfices 408,6 118 -71 Impôts sur les salaires 181,1 231 +28 Impôts sur les revenus d’intérêt 321,7 484 +50 Taxes foncières 521,4 536 +3 Taxes sur les biens et services 1 920,4 2 159 +12 TVA 1 713,9 1 914 +12 Taxes sur le commerce international 1 053,2 1 765 +68 Douanes 455,1 509 +12 Excises 598,3 1 256 +110 Dont taxes sur les produits pétroliers 48,2 662 +1 273 Dont taxes sur le tabac 163,2 184 +13 Dont taxes sur les voitures 357,5 407 +14 Autres recettes fiscales 232,2 262 +13 Recettes non fiscales 1 733,3 2 033 +17 Revenus des institutions publiques 1 345,3 1 627 +21 Casino du Liban 94,2 100 +6 Port de Beyrouth 0 41 +41 Loterie nationale 35,8 38 +6 Transferts des télécoms 1 101,2 1 361 +19 Revenus immobiliers 31,8 51,7 +63 Recettes administratives 321,1 334,5 +4 Pénalités et amendes 4,6 4,6 - Autres recettes non fiscales 62,3 66,2 +6 Détail des aides (en millions de dollars) Montants promis approuvés reçus Aides budgétaires 1 737 2 133* 1 610 BDL 43 43 43 Soutien aux projets 3 491 1 380 265 Aides en nature 362 328 301 Soutien au secteur privé 1 463 1 540 1 029 Aide à travers l’ONU 324 338 306 Aide à travers les ONG 99 111 99 Autres 12 Total 7 532 5 873 3 653 Source : Ministère des Finances. (*) Les montants incluent l’aide malaisienne de 500 millions de dollars sous forme de souscription aux bons du Trésor. Détail des principales promesses de dons (en millions de dollars) États-Unis 1 030 Banque européenne d’investissement 961 France 599 Malaisie 500 World Bank Group 475 Fonds arabe pour le développement économique et social 442 Fonds monétaire arabe 375 Émirats arabes unis 300 Banque islamique de développement 250 Projet de budget 2010 2010 (prévu) 2009 (réalisé) Var. sur un an (%) (milliards dollars) (milliards dollars) Total des recettes publiques 9,16 8,43 8,61 Recettes du budget 8,61 7,99 7,82 Recettes fiscales 6,67 5,95 12,1 Recettes non fiscales 1,94 2,04 -4,7 Recettes du Trésor 0,53 0,44 19,9 Total des dépenses publiques 13,5 11,6 16,1 Dépenses hors service de la dette 9,13 7,56 20,7 Service de la dette 4,34 4,04 7,44 Excédent primaire 0,02 0,87 -98 Excédent primaire en % PIB 0,05 2,52 -2,47 points Déficit global 4,02 2,97 35,5 Déficit global en % PIB 10,7 8,59 +2,11 points PIB 37,4 34,8 7,44 Dette publique totale 55,2 51,1 7,99 Dette publique totale en % PIB 0,1 0,1 -0,3 Source : ministère des Finances.