Retraites : un système inéquitable et de plus en plus coûteux, selon le FMI

Dans le cadre des consultations annuelles avec les autorités libanaises, des experts du Fonds monétaire international (FMI) se sont penchés sur le régime des retraites. Leurs conclusions, publiées dans un rapport intitulé “Background Notes for the 2015 Article IV Consultation”, plaident en faveur de la réforme d’un système inchangé depuis les années 1960, qu’ils jugent inéquitable et insoutenable à long terme. Les auteurs du rapport, la directrice du bureau libanais Najla Nakhlé et l’économiste Mariusz Jarmuzek, rappellent qu’il existe deux schémas distincts : l’un pour les fonctionnaires et les militaires, financé par l’État, et un autre pour les salariés du secteur privé et les contractuels de l’État, géré par la Caisse nationale de Sécurité sociale (CNSS). Le premier est plus favorable à ses bénéficiaires que le deuxième, même si les fonctionnaires cotisent à hauteur de 6 % de leur salaire alors que dans le privé les cotisations sont prises en charge par l’employeur à hauteur de 8,5 % du salaire imposable.
En termes de prestations, les revenus des salariés du privé et des contractuels de l’État baissent de manière significative après la retraite, puisqu’ils ne reçoivent qu’une somme forfaitaire, l’indemnité de fin de service. Ils perdent également leur couverture médicale, au moment où ils en ont le plus besoin.
Par comparaison, un agent civil ou militaire ayant passé plus de 20 ans au service de l’État reçoit une pension représentant environ 85 % de son revenu préretraite, estime le FMI. Cette pension est non imposable et le retraité continue de bénéficier d’une couverture médicale. Après son décès, son épouse puis ses filles non mariées, divorcées ou veuves continuent de recevoir sa pension jusqu’à la fin de leur vie. En moyenne, la pension d’un fonctionnaire est versée pendant 30 ans, alors que la carrière moyenne au sein de l’administration est de 40 ans.
« Les modalités de couverture diffèrent selon les schémas, ce qui les rend inéquitables », conclut le rapport qui prône sa réforme.
Le FMI s’inquiète aussi de l’explosion prévue des dépenses au cours des 30 prochaines années et de leur impact sur les finances publiques.
Entre 2004 et 2013, les versements de pensions de retraites et d’indemnités de fin de service ont augmenté de plus de 120 %, sous l’effet de la forte hausse du nombre de militaires retraités. Ce montant total est resté stable par rapport au produit intérieur brut, à environ 3 % du PIB (2,5 % pour le public et 0,5 % pour le privé), mais le ratio va augmenter progressivement d’ici à 2030, avant d’exploser à l’horizon 2050, prévient le FMI. En cause : l’évolution de la démographie.
L’espérance de vie au Liban, qui était de presque 80 ans en 2012, est déjà la plus élevée de la région Mena. Elle devrait augmenter de six ans d’ici à 2050. Le taux de natalité, lui, est le plus bas de la région, avec environ 1,5 enfant par femme (contre 2,7 dans la région), et devrait continuer de baisser. Par conséquent, le taux de dépendance (le nombre de personnes de plus de 65 ans par rapport à la population active) devrait atteindre près de 30 % d’ici à 2050, contre une moyenne régionale prévue à 20 %.
Ces tendances vont peser de plus en plus sur le financement du système, particulièrement celui qui est directement financé par le Trésor public.
« L’évolution prévue des pensions dans le secteur public est explosive », commente le FMI. Les dépenses devraient augmenter de 3 % du PIB en 2014 à 5,5 % en 2030, puis s’accélérer pour représenter plus de 10 % en 2050, contre une moyenne de 8 % dans les pays émergents. La valeur actualisée des dépenses cumulées prévues d’ici à 2050 représente près de 93 % du PIB de 2015, contre une moyenne de moins 25 % dans les marchés émergents.
Sans réformes, les besoins de financement des retraites d’ici à 2050 vont peser lourdement sur le budget de l’État et se traduiront pas une hausse de la dette dans un pays déjà lourdement endetté, souligne le rapport. Le passif cumulé au titre de retraites atteindra en 2050 près de 120 % du PIB. 
Dans le régime privé, les évolutions démographiques vont également entraîner une hausse des versements des indemnités de fin de service, mais dans une moindre mesure. Les dépenses devraient augmenter de 0,5 % du PIB en 2014, à environ 1 % en 2030, puis 1,7 % du PIB en 2050. Les dépenses cumulées prévues d’ici à 2050, dont la valeur actualisée représente 15,4 % du PIB actuel, pourront être financées par les réserves de la CNSS, estime le FMI. Mais le solde de la branche indemnité de fin de service de la CNSS s’amenuisera, à 0,2 % du PIB en 2050, contre 1,4 % du PIB en 2015. Les charges cumulées de retraites devraient représenter près de 20 % du PIB en 2050.

Une couverture  globalement limitée Le taux de couverture du régime des retraites au Liban est limité, souligne le FMI. Si l’on rapporte le nombre de personnes affiliées à l’un des deux régimes à la population active, ou à la population en âge de travailler, le taux de couverture est bas comparé aux standards internationaux, même s’il est supérieur à la moyenne de la région Mena. Mais cet indicateur ne prend pas en compte la nature spécifique du régime des retraites dans le secteur privé, qui implique des indemnités de fin de service et non une pension de retraite proprement dite, précise le Fonds. Si l’on considère le nombre de personnes bénéficiant d’une pension, que ce soit par rapport à l’ensemble de la population ou à la population de plus de 65 ans, le Liban fait partie des derniers de la classe dans le monde arabe. « Cela s’ajoute à des filets sociaux limités par rapport au reste de la région », souligne le FMI. Les dépenses sociales (retraite, couverture médicale, aides sociales, etc.) représentent en effet moins de 6 % du PIB, contre plus de 8 % en Jordanie par exemple.

Réformes partielles ou refonte totale du système Le rapport du Fonds monétaire international (FMI) propose une série de réformes permettant d’une part de contenir l’explosion prévue des dépenses et d’autre part de réduire les écarts entre les secteurs public et privé en termes de prestations. Concernant le régime des retraites des fonctionnaires et des militaires, le FMI plaide pour un relèvement de l’âge de la retraite, pour accompagner l’augmentation de l’espérance de vie, « d’autant que l’âge effectif du départ à la retraite dans le public est largement inférieur à l’âge légal » qui est de 64 ans pour les fonctionnaires. Pour les militaires, il se situe entre 58 et 64 ans en fonction du grade. Un allongement de quatre ans d’ici à 2030 permettrait de réduire les dépenses de 1,2 % du PIB en 2030 et de 2 % en 2050, estime le Fonds. Une autre option serait de désindexer le montant des pensions de la grille des salaires et de réduire certains avantages. Si le montant des pensions était indexé à l’inflation, et non à la grille des salaires comme c’est le cas actuellement, cela permettra d’économiser 0,7 % du PIB en 2030 et 1,8 % en 2050. L’élimination de certaines aides qui s’ajoutent aux pensions à vie, comme l’indemnité de fin de service pour les agents ayant passé plus de 40 ans au service de l’État, permettrait de réduire le montant total des pensions de 5 % et donc les dépenses de 0,5 % du PIB d’ici à 2050, ajoute le rapport. Enfin, l’État pourrait augmenter le taux de cotisations à la retraite qui est actuellement de 6 % du salaire imposable. Une hausse de 4 % entraînerait une baisse des dépenses de 1 % du PIB en 2050. Si l’ensemble de ces mesures étaient mises en œuvre, les dépenses de retraites augmenteraient de seulement deux points de pourcentage du PIB à l’horizon 2050 au lieu des 7,3 points de pourcentage prévus. Une couverture acceptable pour le privé Pour le secteur privé, la priorité n’est pas tant de réduire les dépenses que d’assurer une couverture acceptable pour les retraités. Le montant forfaitaire versé en guise d’indemnités de fin de service rend le retraité vulnérable à bien des égards, rappelle le Fonds. Sa situation pourrait être en partie améliorée si ce montant était transformé en rentes. Pour cela, non seulement l’âge de la retraite doit être relevé de cinq ans, ce qui engendrerait des économies de 0,4 point de pourcentage du PIB en 2050, mais les salariés doivent aussi être mis à contribution. Comme leurs collègues du secteur public, les employés du privé pourraient cotiser pour bénéficier d’une pension à vie. Une cotisation de 10 % permettrait de réduire les dépenses de 2,5 % du PIB en 2050 et de générer un excédent à la Caisse nationale de Sécurité sociale (CNSS). Ces réformes partielles pourraient limiter l’impact de l’évolution démographique sur les finances publiques, en évitant la croissance exponentielle des dépenses de retraites prévue à partir de 2030, souligne le FMI. Mais pour garantir une meilleure protection à une population vieillissante, le Liban doit mettre en place un régime de retraite unifié, prévient le FMI. Il rappelle que deux plans de réformes ont été présentés en ce sens. Le premier a été formulé en 2004, avec l’aide de la Banque mondiale. Il prévoyait d’intégrer les régimes public et privé dans un schéma national de retraite par capitalisation. Il devait permettre d’assurer une pension minimum garantie pour ceux qui ont suffisamment cotisé, une indemnité forfaitaire pour ceux qui n’ont pas suffisamment cotisé et la préservation des acquis sous le système actuel. Les employés du privé, les nouveaux fonctionnaires et militaires rejoindraient ce système, tandis que la migration serait facultative pour les anciens. La couverture serait élargie au secteur informel, aux entrepreneurs et aux travailleurs saisonniers, qui ont une capacité d’épargne limitée, à travers la mise en place d’une branche optionnelle. Une deuxième proposition de réforme a été faite en 2011, en collaboration avec la Banque mondiale et l’Organisation internationale du travail. Elle consistait à mettre en place un régime de retraite par répartition, selon lequel les salariés cotisent pour payer la pension des retraités actuels et non pour financer leur future retraite. Ce système devait permettre à une personne ayant cotisé pendant 30 ans de recevoir une pension équivalente à au moins 40 % de son dernier salaire. Celles qui ont cotisé moins de 30 ans, mais plus de 15 ans, auraient quant à elles une pension réduite. Comme celui de 2004, ce plan devrait permettre de remplacer les indemnités de fin de service par des pensions à vie et de garantir une pension minimum. Il prévoyait en plus l’extension de la couverture maladie à tous les retraités. Aucun de ces deux plans n’a été mis en œuvre. La transition du système actuel vers un système unifié nécessite un investissement, mais surtout un consensus politique, qui fait défaut à l’heure actuelle, conclut le rapport.