Achat de voix, transport des électeurs, monopolisation des espaces publicitaires et du temps de parole dans les médias... les Libanais sont habitués à ces pratiques et n’envisagent pas que cela change lors des prochaines élections législatives prévues
au printemps 2018. Lors du dernier scrutin, malgré les limitations introduites dans le code électoral de 2008 en matière de financement des campagnes et d’encadrement des dépenses électorales, la loi de la jungle avait continué de prévaloir. Le nouveau texte, voté le 16 juin, n’apporte aucun changement fondamental. Décryptage.

Pendant quatre ans, les forces politiques ont justifié l’absence d’élections par la nécessité de trouver une loi électorale assurant “une meilleure représentativité” des citoyens. Les débats se sont focalisés sur le mode de scrutin, et beaucoup moins sur la question pourtant cruciale des recettes et des dépenses électorales. Ce volet n’a été que légèrement modifié par rapport à la loi de 2008, et pas forcément dans le sens d’une “meilleure représentativité”. Le plafond de dépenses autorisées a par exemple été revu à la hausse, tandis que les moyens donnés à la commission chargée de contrôler ces dépenses, élargis sur le papier, restent tributaires du pouvoir politique.

Quels sont les enjeux de la réglementation du financement des campagnes ?
Elle pose fondamentalement la question de la place de l’argent en démocratie, surtout dans un pays comme le Liban où tout, ou presque, s’achète, y compris les voix des électeurs. Il pose aussi la question de la place de l’État dans le système politique et sa capacité à garantir que la puissance financière ne subvertisse pas l’intérêt général. Une élection est en principe un débat d’idées, pas de moyens. Mais les campagnes coûtent cher. Pour se faire entendre, les candidats doivent organiser des meetings, imprimer et distribuer des affiches, et financer des campagnes publicitaires. Ils doivent aussi pouvoir s’exprimer dans les médias, en principe gratuitement.
Les réglementations concernent différents volets. D’abord au niveau du financement des candidats, l’objectif de certains pays comme la France est de limiter les fonds émanant de groupes privés qui hypothèquent l’indépendance du député après les élections, ou de les autoriser à condition que cela se fasse en toute transparence, comme aux États-Unis, pour que le citoyen sache à quoi il s’engage. Des plafonds sont en général imposés pour assurer aussi une certaine équité entre les candidats et ne pas privilégier ceux qui ont les moyens d’influencer les électeurs à coup de propagande. Un contrôle strict est également exercé sur les comptes de campagne pour éviter les abus et les pratiques non démocratiques, comme les achats directs ou indirects de voix. Les réglementations relatives à la publicité dans les médias sont essentielles pour garantir un accès équitable aux différents candidats surtout dans un pays comme le Liban où les médias sont détenus par des partis politiques. Quant à ceux qui n’ont pas les moyens de payer des publicités, ils doivent aussi pouvoir promouvoir leurs idées dans les médias. Pour choisir le candidat qui les représente le mieux, les électeurs doivent en effet, a minima, être informés des propositions des uns et des autres, indépendamment des moyens mis en œuvre pour les convaincre.

Comment sont financées les campagnes au Liban ?
Contrairement à la France, où dans un souci d’équité l’État finance les dépenses électorales de base (les affiches et les circulaires envoyées aux citoyens) et rembourse la moitié des frais de campagne si le candidat obtient plus de 5 % des suffrages exprimés, les candidats au Liban ne bénéficient d’aucun soutien public. Leur campagne dépend entièrement de donateurs privés.
Ils se financent à partir de leurs fonds propres ou ceux de leur conjoint, de leurs ascendants et de leurs descendants. La loi leur permet aussi de lever des fonds auprès de personnes physiques ou morales, à condition qu’elles soient libanaises. La contribution d’une personne ou d’une entreprise pour tout candidat ou liste ne peut toutefois dépasser 50 % du plafond de dépenses autorisées. Mais cette « clause peut toutefois être facilement contournée en faisant ces dons par le biais de proches des contributeurs », souligne toutefois le directeur exécutif de la Fondation Samir Kassir, Ayman Mhanna.

Combien les candidats peuvent-ils dépenser ?
Pour éviter une surenchère dans les dépenses de campagne et l’éviction des candidats aux moyens limités, le législateur libanais a fixé en 2008 un plafond, largement revu à la hausse dans la loi de 2017, alors que « l’ancien plafond était déjà très élevé », estime la secrétaire générale de la LADE (Lebanese Association for Democratic Elections), Zeina Hélou.
Chaque candidat a désormais le droit de dépenser un montant fixe de 150 millions de livres libanaises (100 000 dollars), auquel s’ajoute un montant de 5 000 livres libanaises par électeur inscrit dans la circonscription dans laquelle il se présente (contre
4 000 livres libanaises lors des élections précédentes). Par exemple, un candidat qui se présente dans la circonscription Nord 3 (Zghorta/Bécharré/Koura/Batroun) qui rassemble 246 973 électeurs aura comme plafond un montant d’environ 923 000 dollars. La liste, et c’est une nouveauté par rapport à 2008, a elle aussi le droit de dépenser un maximum de 150 millions de livres libanaises (100 000 dollars) par candidat qu’elle regroupe. Les dépenses du candidat de la circonscription Nord 3 citée dans l’exemple précédent seront ainsi plafonnées à 1,023 million dollars. Les dix candidats d’une même liste dans cette circonscription pourront dépenser au total jusqu’à 10,2 millions de dollars, « un montant trop élevé », commente Ayman Mhanna.
Par comparaison, lors des dernières élections législatives en France, le plafond de dépenses était fixé à 38 000 euros par candidat, auxquels s’ajoutent 0,15 euro par habitant de la circonscription dans laquelle le candidat se présente. Ainsi, pour la circonscription des Français de l’étranger, qui regroupe 259 390 habitants (soit à peu près autant que la circonscription Nord 3 du Liban), le candidat est soumis à un plafond de 107 232 dollars, soit presque dix fois moins qu’au Liban !
À noter que le plafond n’est imposé au Liban qu’entre la période allant du dépôt de candidature à la fermeture des urnes. Or le délai final de dépôt de candidature est de deux mois avant le jour du vote. « Les candidats pourront contourner le plafond en déposant leur candidature à la dernière minute », ajoute Ayman Mhanna.
Pour le Centre libanais d’études politiques (LCPS), le relèvement du plafond accentue l’influence des partis “riches” sur le déroulement et l’issue du scrutin, une inégalité renforcée par l’augmentation aussi des frais de dépôt de candidature, qui passent de deux millions de livres libanaises en 2008 à huit millions de livres.

Comment sont définies les dépenses électorales ?
Les dépenses électorales regroupent toutes les activités engagées durant la campagne, à l’exception du travail des volontaires qui n’est pas comptabilisé. La loi évoque, à titre non exhaustif, la location de bureaux ; l’organisation de rassemblements, festivals, rencontres publiques ou banquets à visée électorale ; la préparation, la publication et la diffusion par impression, et par voie postale ou électronique de supports d’information et de propagande (par exemple les livres, livrets, publications, tracts et lettres) ; l’élaboration, la diffusion et l’affichage d’images, affiches et banderoles ; les salaires des délégués ou agents de la campagne électorale ; les dépenses de publicité électorale dans les médias (télévision, radio, journaux et tout autre moyen d’information). La loi mentionne aussi clairement « les dépenses consacrées au transport et au déplacement des électeurs ». Cette mention suscite l’indignation d’associations non gouvernementales qui y voient la légalisation d’une pratique inadmissible en démocratie : payer un billet d’avion à des Libanais émigrés afin qu’ils viennent voter au Liban équivaut à de l’achat de voix.

Qui contrôle les dépenses de campagne ?
Chaque candidat ou liste de candidats est tenu d’ouvrir un compte de campagne auprès d’une banque au Liban, non soumis au secret bancaire. Cette disposition, déjà présente dans la loi de 2008, bute toutefois sur la possibilité pour le candidat d’utiliser son compte personnel, dont les mouvements ne pourront être surveillés, puisqu’il continue de bénéficier à titre personnel du secret bancaire.
Le compte de campagne en revanche peut être contrôlé par la Commission de surveillance de la campagne électorale. Cette commission, composée de 11 membres, doit être formée dans un délai de trois mois après la publication de la loi, et son mandat arrive à terme six mois après le scrutin. Pendant la campagne officielle (c’est-à-dire seulement après le dépôt de candidature), les candidats sont tenus de lui présenter, mensuellement, le bilan de leurs recettes et leurs dépenses, accompagnées d’un relevé bancaire. La loi leur impose également de lui soumettre à l’issue du scrutin un bilan global de toutes leurs activités, dans un délai de 30 jours. La commission doit alors auditer les comptes en veillant au respect des règles de financement et du plafond des dépenses. En cas d’infraction à la loi (pas de bilan présenté, bilan non complet ou dépassement du plafond), elle peut imposer des sanctions. Ainsi, au cas où le candidat tarde à présenter son bilan global, le ministère de l’Intérieur et des Municipalités peut lui infliger, à la demande de la commission, une amende d’un million de livres libanaises pour chaque jour de retard. En revanche, chaque candidat ayant dépassé le plafond autorisé devra payer une amende s’élevant à trois fois le montant du dépassement.
Cet organisme de contrôle était déjà prévu dans la loi de 2008, mais son rôle avait été limité par les moyens mis à sa disposition. La nouvelle loi lui permet cette fois de recourir à tous les experts qu’il juge nécessaire d’embaucher pour mener à bien sa mission, mais son budget doit être avalisé en Conseil des ministres, sur proposition du ministre de l’Intérieur. « Le rôle de la commission est tributaire de la volonté politique de lui donner les moyens d’être efficace », souligne Ayman Mhanna.

Comment sont régulées les publicités électorales dans les médias ?
La loi interdit aux médias de privilégier les publicités de certains candidats au détriment des autres. Les médias qui acceptent le principe de diffuser des publicités politiques doivent soumettre à la commission une déclaration écrite en ce sens au moins dix jours avant le début de la période de campagne électorale accompagnée d’une liste des prix pratiqués et du temps réservé. Une publicité proposée au tarif fixé ne peut pas être refusée par un média, et ce dernier n’a pas le droit d’accepter des publicités gratuites ou à un tarif inférieur. Les médias n’ayant pas fait une demande officielle auprès de la commission avant le début de la campagne n’ont pas le droit de changer d’avis.
La commission a toutefois une mission très compliquée à remplir dans le paysage médiatique libanais : faire la différence entre l’information électorale (diffusée gratuitement) et la publicité électorale (contenu payant), sachant que les journalistes et leur direction n’hésitent pas, même hors période électorale, à monnayer une interview.

Le temps de parole des candidats dans les médias est-il contrôlé ?
Comme pour le contenu payant, les médias sont tenus par la loi d’assurer une représentation juste à tous les candidats/listes durant toute la durée de la campagne électorale (équilibre du temps accordé à chaque candidat durant les talk-shows par exemple). Le média et la commission devront s’assurer que le temps et les conditions (heures d’audience, durée et type de programme) alloués à un candidat et à son concurrent soient identiques. La loi est toutefois ambiguë en ce qui concerne le temps de parole sur les chaînes satellitaires et appelle la commission à trancher la question. En cas d’infraction, la commission adresse un avertissement au média concerné et peut le contraindre à diffuser des excuses et permettre à la personne lésée de répondre à travers ce média. La commission peut aussi renvoyer le média devant le tribunal des imprimés qui pourra lui imposer une amende entre 50 et 100 millions de livres libanaises, et pourra arrêter le média de diffuser pour une durée maximale de trois jours (selon la gravité de l’infraction). La fonction de veille médiatique est de toute façon complexe et ne saurait être pleinement remplie sans les moyens humains nécessaires.