Définition L'impôt est un prélèvement pécuniaire, obligatoire et définitif, opéré par l'État (pouvoir central ou pouvoirs locaux), pour financer les charges publiques en général, sans contrepartie spécifique. Il se distingue donc des autres formes de versement qui seraient temporaires (emprunts, dépôts de garantie, versements de capitalisation, etc.) ou qui seraient attachées à une prestation définie (cotisations d'assurance maladie, services administratifs, redevances scolaires, etc.) ou dont l'accès serait facultatif et marchand (services publics). Les revenus de l'État ne s'arrêtent pas aux revenus fiscaux que produisent les impôts, puisqu'ils comprennent en plus des cas cités, le produit des propriétés de l'État. La limite entre l'impôt et les autres formes de prélèvements obligatoires n’est pas toujours nette et fait l'objet de débats, notamment pour les versements qui, tout en étant attachés à une prestation définie, ont un caractère obligatoire (les contributions à finalités sociales notamment) ou encore pour les services publics marchands vendus dans le cadre d'un monopole avec des surprimes (téléphonie mobile, par exemple). Comprendre la variable Historique Pendant longtemps, les États ont tiré l'essentiel de leurs revenus, non pas des impôts, mais de leurs domaines. Suivant les époques et les régimes, et sur base de légitimations religieuses ou à la suite de conquêtes, les souverains détenaient différentes sortes de droits prééminents sur l'ensemble, ou du moins sur une grande partie, de la terre, et les prélèvements (souvent en nature) étaient justifiés par ce droit. On dispose d'inventaires détaillés des revenus et des dépenses des souverains et des temples de l'Égypte pharaonique et de la Mésopotamie antique. Une proportion non négligeable du territoire libanais (et encore plus dans les pays environnants) était à l'origine propriété du souverain et continue d'être cataloguée au cadastre comme terrains “amiri”. Ces situations perdurent, sous des formes modernisées, dans les mini-États pétroliers où il n'y a pas, dans les faits, de fiscalité ni de distinction nette entre les caisses de l'État et celles de la personne ou de la famille du souverain. Dans les systèmes médiévaux européens, le roi était d'abord un grand féodal et disposait d'un domaine propre, mais il devait faire face à d'autres féodaux. C'est dans ce cadre que le Trésor royal a dû, pour lever des fonds qui dépassaient les revenus de ses domaines et le produit des droits coutumiers (les droits de douane s'appellent bien “customs” en anglais), négocier avec ces féodaux. Deux moments sont restés célèbres : Jean sans Terre signant la grande charte en 1215, face aux barons et aux évêques anglais, pavant la voie au parlementarisme, et Louis XVI, convoquant, en 1789, pour faire face aux problèmes fiscaux du royaume, les États généraux qui allaient déboucher sur la Révolution française. Pendant longtemps, les impôts ont porté la marque des droits anciens : impôts sur la terre (considérée comme source de toute richesse), impôts aux frontières (intérieures et, avec l'essor du mercantilisme, de plus en plus extérieures), taxation par le biais de monopoles (le sel par exemple, mais aussi des droits de péage et une foule de droits administrativo-corporatistes attachés à des autorisations diverses), impôts sur les personnes (découlant souvent d'anciens tributs ou procédant de la substitution à des services personnels militaires ou civils), etc. Tout impôt constitue, en définitive, un prélèvement sur le revenu. Pourtant, l'idée d'imposer directement le revenu n'est venue que très tard et cela malgré les antécédents historiques anciens de la zakât et de la dîme, à connotation religieuse. L'impôt sur le revenu n'a été introduit en Angleterre, comme mesure provisoire et exceptionnelle, que durant les guerres napoléoniennes, et aux États-Unis, durant la guerre de Sécession. C'est seulement avec la Première Guerre mondiale que l'idée en a été effectivement admise. Les sujets fiscaux ont partout été des sujets sensibles, voire brûlants, les efforts pratiques, théoriques et idéologiques pour justifier les prélèvements ou les occulter ont été permanents et intenses. Pourtant, les systèmes fiscaux dans chaque pays présentent une inertie remarquable et il n'y a guère de doute que la fiscalité constitue un révélateur puissant de l'état des sociétés. Les finalités de l’impôt L'impôt sert d'abord à apporter des recettes à l'État. À un niveau et une composition donnés des dépenses publiques, le meilleur système fiscal est celui qui nécessite le moins de frais de recouvrement et qui occasionne le moins de coûts économiques. On entend pourtant souvent d'autres justifications. Elles tournent généralement autour des influences secondaires que certains impôts (ou certaines exonérations d'impôts) peuvent avoir dans le sens d’encourager certains comportements ou d’en dissuader d'autres. C'est le cas des externalités positives (favoriser l'investissement, l'emploi, la recherche ou l'export) ou négatives (faire payer les pollueurs, taxer les produits nocifs pour la santé : tabac, alcool, etc.). Ces considérations sont tout à fait valides, mais elles peuvent aisément faire l'objet de manipulations de la part de groupes de pression divers ou de politiciens démagogues, ce qui conduit à installer la confusion dans les deux débats légitimes sur la fiscalité d'une part et sur les politiques sectorielles de l'autre. Effets économiques L'impact économique de l'impôt doit être apprécié en prenant en compte à la fois les usages que les contribuables auraient été susceptibles de faire des sommes prélevées sur eux et les usages que la puissance publique fait de ces sommes, une fois prélevées. Dans les analyses courantes, on tend à ignorer le second usage et à insister sur le premier. Dans cet ordre d'idées, il est parfaitement exact de dire que l'impôt n'est pas un simple transfert de richesses (des contribuables aux bénéficiaires, qui sont loin d'être deux ensembles disjoints), mais qu'il induit des effets économiques secondaires. Tout impôt finit par peser soit directement sur la rémunération des facteurs (travail, capital, terre), en la réduisant, soit indirectement sur elle, à travers les prix des biens et services, en les élevant. Si l'on considère que les marchés des facteurs et des biens sont en équilibre (voir lexique sur Monopoles et concurrence, Le Commerce du Levant, mars et avril 2008), ces deux types de variation réduisent les volumes d'utilisation des facteurs et d'échange des biens et génèrent donc des pertes “secondaires” qui peuvent être considérables pour l'économie en général (si l'on pouvait appliquer un taux de 100 % d'impôt sur le revenu, il est probable que personne ne travaillerait plus). Deux remarques s'imposent : 1) Il n'est pas dit que l'on se trouve “naturellement” en situation d'équilibre de marché ; c'est en particulier vrai des cas d'externalité ou d'imperfection conjoncturelle ou structurelle des marchés des facteurs ou des biens ; les déséquilibres persistants sont un signe à ce niveau. 2) Les pertes économiques dépendent directement de l'élasticité des facteurs ou des biens taxés ; si elle est faible, voire nulle, il n'y a aucun “mal” à les imposer, c'est en particulier le cas de la terre, dont l'offre est absolument inélastique, seul le prix variera. Hormis ces deux séries de considérations (qui recouvrent une vaste majorité des cas réels), la théorie dit que l'impôt le moins nocif économiquement est l'impôt forfaitaire (un montant fixe par tête) ou l'impôt surprise. Dans l'un et l'autre cas, le comportement des individus, à la marge, ne serait pas affecté. Effets sociaux La réponse à la question “Qui paie l'impôt ?” est rarement évidente et celle à la question plus générale “À qui profitent les finances publiques ?” l'est encore moins. On entend souvent que l'impôt sur la consommation est injuste, qu'il faut taxer les profits des sociétés… et en contrepartie que les cotisations sont à la charge des patrons et que les produits et services de base sont exonérés. Pour y voir plus clair, il faut garder deux idées simples présentes à l'esprit : 1) Toute personne qui subit un prélèvement cherche à en transférer la charge, en totalité si possible, sur autrui, à travers les effets de prix. Le succès dépend des rapports de force ou, en termes techniques, des élasticités respectives de l'offre et de la demande : un salarié lié dans une grille de salaires ne pourra pas aussi facilement qu'un commerçant répercuter le surplus d'impôt sur ses clients, son employeur en l'occurrence. C'est cette comparaison qui détermine qui paie réellement l’impôt et non pas la définition formelle de la partie sur qui incombe la charge vis-à-vis du fisc. En cas de forte rigidité des salaires et de faiblesse de leur part dans le PIB, un impôt, même progressif sur les salaires, peut être plus injuste que la TVA. 2) Chaque fois que l'État intervient dans la fourniture d'un service auquel la production privée participe par une offre parallèle ou qu'elle consomme comme intrant : éducation, santé, routes, énergie, télécoms, etc., l'impact social des finances publiques doit intégrer recettes et dépenses : financer le ministère de la Santé par l'impôt en faisant payer les salariés pour la branche maladie de la CNSS aboutit à les taxer deux fois, exonérer l'éducation et la santé de la TVA, alors que l'État entretient les écoles et l'université publiques et construit des hôpitaux publics revient à subventionner les établissements privés, donner plus longuement une électricité subventionnée aux zones “touristiques” revient à faire subventionner par le reste de la population les entreprises installées dans cette zone… Effets politiques Il faut que le “sens civique” soit (très) développé pour que l'impôt soit accepté par ceux qui le subissent. Ce n'est pas pour rien que les gouvernements, plutôt que d'établir des contributions directement identifiables, préfèrent recourir à la taxation indirecte, voire à des formes plus ou moins subtiles de confiscation dont notamment l'inflation, le seigneuriage qui passait autrefois par la manipulation de la teneur en métal fin des pièces de monnaie et qui passe de nos jours par la création monétaire, mais aussi le blocage des loyers comme substitut à une politique du logement… jusqu'à l'épuisement de réserves non renouvelables ou l'accumulation de dettes (ce qui signifie des impôts pour les générations futures). Il suffit pour montrer la centralité de l'impôt dans l'élaboration de la notion de citoyen et l'assainissement des débats publics, de rappeler que la “Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789” a alloué trois articles sur 17 en tout à ce sujet : Article 13 – Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable ; elle doit être également répartie entre les citoyens, en raison de leurs facultés. Article 14 - Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. Article 15 – La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. La variable au Liban La doctrine fiscale Au Liban, la culture fiscale reste rudimentaire et les questions fiscales sont peu débattues. Il existe pourtant dans les faits une thèse dominante qui pousse à centrer la pression fiscale sur la consommation ; elle s'appuie sur deux justifications qui ne sont pas toujours faciles à concilier : 1) Un argument pragmatique : il est plus facile de taxer en augmentant les prix (douane, TVA, monopole des télécoms, etc.) qu'en forçant à des déclarations fiscales basées sur les comptes des ménages ou des entreprises, ou sur des évaluations et des enregistrements réguliers. 2) Un argument de fond : le Liban est un “pays d'émigration” et de “tourisme”, la dépense domestique est plus importante que le PIB, donc autant la taxer et exonérer les revenus, surtout ceux en provenance de l'étranger. Le problème avec cette approche est qu'elle participe sérieusement à la pérennisation de la situation dont elle prétend tirer sa justification : en élevant les prix domestiques, on défavorise la production (ce sont les salariés permanents et les sociétés de capitaux qui sont taxés, alors que les formes plus primitives sont pratiquement exonérées) et on encourage en même temps l'émigration et l'attraction des flux de capitaux (en exonérant, voire en subventionnant le foncier et l'immobilier) pour financer les déficits externes (1). La réalité fiscale L'histoire récente du système fiscal au Liban est instructive. La réalité fiscale libanaise porte d'abord, globalement, la marque d’une indéniable inertie en dépit de débats politiques houleux et de la détérioration grave des finances publiques sur la période de dix ans, entre 1997 et 2006 : les recettes fiscales ne sont finalement passées que de 11,3 % du PIB à 13,9 %, avec un maximum ponctuel de 15,8 % en 2004. On peut reconnaître quatre phases sur la période et, fait assez remarquable, elles ne correspondent pas aux changements d'équipes politiques ni aux alternances du discours politique : 1) Entre 1997 et 1999, la pression fiscale s'est accrue. L'année 1999 a vu en particulier une refonte des grilles des impôts sur le revenu et une augmentation des impôts sur la consommation, comme traduction partielle du programme de correction financière (consulter à ce propos les documents de l’époque : http://www.charbelnahas.org/spip.php?article31). 2) En 2000 et 2001, un relâchement fiscal très net a eu lieu. Le projet de la TVA a été retiré du Parlement et les tarifs douaniers réduits (ainsi que les cotisations à la CNSS). 3) 2002 est une année de rupture, la pression fiscale passe un palier et continue de s'accentuer jusqu'en 2004 : la TVA est (ré)introduite de même que l'imposition des revenus d'intérêt (supprimés en 1994) par les mêmes équipes qui s'y étaient violemment opposées trois ans plus tôt. C'est la réaction à la crise financière de 2001-2002. 4) En dépit des annonces, 2005 et 2006 voient une baisse de la pression fiscale du fait de la hausse des prix du pétrole et du maintien, à peu de choses près, des prix de vente des carburants, ce qui a laminé la marge de taxation. Pendant ce temps, les revenus non fiscaux (essentiellement les recettes des télécommunications) sont passés de 2,5 % à près de 6 % du PIB. Les principales caractéristiques de la fiscalité libanaise sont les suivantes : • Comme dans la plupart des pays sous-développés, la part des impôts directs est restée faible, bien qu'elle soit passée du quart au tiers des recettes fiscales (2). • Les impôts sur le revenu et la propriété pèsent près de 4,5 % du PIB. Ils portent pour l'essentiel sur les profits des sociétés et les distributions de dividendes (1,6 % du PIB), les intérêts sur dépôts bancaires (1,2 %), les transactions foncières et les successions (0,9 %), les revenus locatifs (considérés à tort comme des impôts sur la propriété et qui représentent 0,3 %) et, enfin, les salaires (0,6 % d'impôts prélevés à la source auxquels il faudrait ajouter les contributions obligatoires à la CNSS et autres caisses pour 2,8 % qui n'apparaissent pas dans les recettes de l'État). Le facteur capital supporte donc 4 % du PIB en prélèvements pour une rémunération de près de 60 % du PIB (soit un taux de 6,7 %), alors que le facteur travail supporte 3,4 % du PIB pour une rémunération de près de 40 % du PIB (soit un taux de 8,5 %). En fait, seuls les salaires permanents sont taxés ; leur part dans le PIB, prestations sociales comprises, ne dépassant pas 23 %, le taux de prélèvement qui leur est appliqué s'élève en fait à près de 15 %. Il y a là une distorsion grave qui limite l'emploi et la croissance. • Les impôts sur la consommation pèsent près de 11 % du PIB (tombés à 8,2 % du fait de l'effet pétrole). Ils ont subi deux transformations : l'introduction de la TVA qui en a augmenté la recette globale de 2,5 % du PIB, et une série de reclassements entre TVA, douanes et impôts domestiques qui brouillent la lecture comparative. À ce stade, la TVA (dont le gros des recettes provient des importations, tout comme la douane) apporte près de 5 % du PIB, c'est le plus gros poste de recettes, presque à égalité avec les revenus non fiscaux. Il faut y ajouter les recettes des douanes (1,5 % du PIB ou encore 4 % des importations) et les impôts sur la consommation domestique qui regroupent les accises (carburants, tabac, boissons, ciment) ainsi que les taxes sur les véhicules (mécanique et enregistrement) et les taxes sur les départs, l'ensemble représentait un montant presque équivalent à la TVA (4,5 %) en début de période, il a depuis baissé de moitié (près de 2,2 %). Récapitulatif des recettes fiscales de 1997 à 2006 (statistiques du ministère des Finances) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 PIB (en milliards LL) 24,008 25,553 25,448 25,014 25,548 27,706 29,991 32,815 34,382 35,589 (en millions LL) Profits des sociétés 311,411 282,369 324,861 323,708 380,230 481,812 396,571 417,744 411,167 453,525 Salariés 33,042 90,989 135,515 116,248 132,258 136,856 173,498 160,228 177,398 198,098 Dividendes 19,320 30,796 59,599 55,686 87,195 97,049 50,750 79,102 97,450 100,595 Intérêts 144,877 228,712 339,940 417,183 Pénalités 1,087 9,368 4,724 1,495 25,283 8,679 14,852 19,028 17,618 12,998 Autres impôts sur le revenu 735 640 2597 1929 958 2184 2,663 3,088 2,956 1,871 Total impôts sur le revenu 365,595 414,162 527,296 499,066 625,924 726,580 783,211 907,902 1,046,529 1,184,270 Propriété bâtie 24,535 43,811 64,195 45,245 52,802 65,228 81,599 105,554 89,818 94,297 Sucession 43835 27758 51154 38795 37531 34418 36783 38354 34142 203423 Droits sur transactions foncières 290,512 287,415 322,839 190,251 183,153 200,142 202,843 260,843 291,242 281,733 Total impôts sur la propriété 358,882 358,984 438,188 274,291 273,486 299,789 321,236 404,751 415,202 579,453 Carburants 259 71,894 448,191 423,296 471,782 702,693 818,783 644,421 361,849 230,284 Tabac 9 22,923 96,663 79,942 111,111 166,055 184,582 196,713 189,296 161,972 Ciment 15,712 32,879 42,195 46,953 47,457 3,947 23 24 2 1 Voitures 32,347 188,532 180,893 190,307 150,778 160,831 241,176 231,033 216,544 Impôts domestiques sur les biens 24,717 170,324 788,214 742,662 835,584 1,031,208 1,170,113 1,089,268 789,179 615,053 Bénéfices des monopoles publics 78,310 35,409 10,008 3 60 413 58 5,032 66 58 Impôts sur les services 8,171 8,709 9,807 8,379 8,863 5,399 4,828 4,011 6,589 7,585 Impôts sur les ventes 0 14,855 20,318 22,714 21,126 7,781 2,883 2,824 1,896 1,012 TVA 0 0 0 0 0 992,815 1,360,997 1,763,198 1,693,514 1,660,165 Enregistrement des véhicules 72,852 80,547 85,508 72,267 83,679 81,005 91,595 109,454 107,656 109,134 Taxe de départ 41,103 49,307 49,324 55,126 62,049 63,201 71,455 82,498 83,212 64,364 Autres taxes sur les biens et services 115,968 132,350 137,375 130,099 148,729 146,982 165,707 193,979 191,953 174,636 Total impôts sur les biens et services 227,166 361,647 965,722 903,857 1,014,362 2,184,598 2,704,586 3,058,312 2,683,197 2,458,509 Total impôts sur le commerce extérieur 1,567,682 1,767,768 1,230,245 1,066,121 856,481 595,567 475,405 529,634 480,966 461,131 Total autres impôts 193,900 210,290 217,647 190,866 191,055 188,717 217,457 268,148 241,143 259,411 Total revenus fiscaux 2,713,225 3,112,851 3,379,098 2,934,201 2,961,308 3,995,251 4,501,895 5,168,747 4,867,037 4,942,774 Total revenus non fiscaux 602,475 906,618 1,178,681 1,237,706 1,298,687 1,390,154 1,716,732 1,906,521 2,144,785 1,945,425 Total revenus 4,103,998 4,654,483 5,012,601 4,683,875 4,645,583 5,830,232 6,654,486 7,478,927 7,372,524 7,315,926.