Les nouveautés fiscales dans le projet de budget 2011

Si l’on en croit les projections de recettes pour les années 2010 à 2013 fournies par le ministère des Finances dans le cadre de son projet de budget 2011, les réformes fiscales structurelles que de nombreux spécialistes appellent de leurs vœux ne sont pas à l’ordre du jour.
« C’est un budget attentiste et consensuel qui ne préfigure aucun changement majeur, commente l’avocat Karim Daher. Je ne vois aucune volonté d’introduire l’impôt général sur le revenu, alors que cette réforme est indispensable pour garantir l’équité et la productivité de la fiscalité libanaise à laquelle échappent pour l’instant des pans entiers de revenus, notamment certains revenus des capitaux non professionnels ou perçus au titre d’une activité non déclarée. »
Bien que des efforts aient été fournis pour respecter les grands principes d’unité, d’annualité et d’universalité de la programmation budgétaire, sur le fonds, l’approche du ministère reste purement comptable, alors qu’un budget est censé traduire des politiques économiques et sociales, estime Daher. Il fait référence à la phrase de conclusion du projet de loi de finance : « Le ministère des Finances réaffirme sa position de principe selon laquelle il n’y a sous aucun prétexte augmentation des dépenses si elle n’est pas accompagnée d’une augmentation parallèle des sources de financement pour se conformer à l’engagement de politique générale du gouvernement de lutter contre la hausse du déficit et de geler la dette publique. » Cette dernière devrait être ramenée à 131 % du PIB en 2010 et à 126 % en 2013.
Or au-delà de leur impact macroéconomique, les mesures budgétaires, du côté des dépenses comme des recettes, ont un impact social et microéconomique majeur qui n’est absolument pas pris en considération, poursuit l’avocat. « Selon la pensée fiscale contemporaine, l’État n’est pas neutre, il intervient à travers le budget pour réaliser certains objectifs économiques et sociaux. »
De ce point de vue, les quelques mesures annoncées sont fournies sans données ou références statistiques, ce qui entame leur crédibilité, souligne l’avocat.
Principales nouveautés fiscales
Le troisième chapitre du projet de loi de finance, intitulé “amendements fiscaux” comporte une série de nouveautés qui se résument en cinq ou six grandes catégories : l’introduction d’une nouvelle taxe de 1 % sur les revenus des capitaux des particuliers ; des amendements du régime de la TVA ; des mesures concernant les holdings et les offshores ; une nouvelle mouture de la disposition d’abaissement du taux d’imposition de la plus-value en cas de réactualisation exceptionnelle de certains actifs ou de transformation d’entreprises ou de structures sociales ; des incitations fiscales diverses ; ainsi que des amendements concernant le droit de timbre fiscal ou le droit d’enregistrement.


Réduction des avantages fiscaux des holdings

Les articles 26 et 27 du budget reviennent sur le caractère excessif de certains avantages fiscaux concédés aux holdings et qui ont favorisé de nombreux cas d’évasion fiscale – à bon escient, estime Karim Daher.
Le taux d’imposition des prêts entre une holding et ses filiales libanaises est à nouveau imposé à 10 %, de même que la plus-value réalisée sur la cession de titres de participation de sociétés locales, sans tenir compte pour cela ni de la durée de remboursement du prêt ni de celle de détention des titres ; de sorte que le montant global de l’économie d’impôt induite par ce montage financier pour un groupe passe de 18,5 à 13,5 %, explique l’avocat, ce qui reste au demeurant assez avantageux. Il en est de même pour les “management fees” facturées par les holdings à leurs filiales libanaises. Les opérations entreprises avec les filiales étrangères demeurent pour leur part en franchise de toute imposition. 
Enfin le ministère propose un relèvement de l’impôt forfaitaire acquitté par les holdings qui ne sont assujetties ni à l’impôt sur les bénéfices des sociétés ni à l’impôt sur la distribution de dividendes. Cet impôt qui varie en fonction du capital de la holding s’échelonne de 5 à 20 millions de livres (3 333 à 13 333 dollars), contre une fourchette de 1,8 à 5 millions de livres (1 200 à 3 333 dollars) actuellement.


Un nouvel impôt de 1 % sur les revenus des capitaux des particuliers

L’article 25 du projet de budget prévoit que  : 1) Les recettes résultant de la cession par une personne physique de tout actif non lié à ses activités professionnelles sont soumises à un impôt sur le revenu de 1 %.
Ces actifs comprennent les actifs matériels et financiers, en particulier les propriétés bâties et non bâties, les actions des sociétés de capitaux, les machines et les véhicules.
2) Sont exonérés de cet impôt les revenus résultant de :
- La cession des biens matériels mobiliers utilisés à des fins personnelles.
- La cession d’actions cotées à la Bourse de Beyrouth.
3) Les détails d’application de cet article sont déterminés par décision du ministre des Finances.
Karim Daher s’interroge sur la pertinence de cette mesure fiscale tout en dénonçant l’imprécision de la rédaction du texte législatif. Sur le fond, pourquoi ne taxer qu’à hauteur de 1 % les revenus des capitaux, alors que d’autres types de revenus le sont davantage ? Mettre en place un impôt global sur le revenu serait bien plus efficace selon lui pour atteindre toutes les catégories de revenus que de persister dans une logique cédulaire inéquitable. Sur la forme, l’article est mal rédigé, au point de parler de taxer les recettes, au lieu des plus-values, « ce qui contrevient au principe selon lequel il n’y a pas d’impôt en l’absence de gain ». Surtout, rien n’est dit quant au champ d’application de l’impôt : concerne-t-il les non-résidents ? Ou quant à ses procédures et modalités d’application : est-il perçu à la source ? Sur la base d’une déclaration ?
Le texte prévoit que ces points seront tranchés sur “décision” du ministre. Or, affirme l’avocat, l’article 81 de la Constitution précise qu’il n’y a pas d’imposition sans texte (à savoir une loi ou un décret) et l’article 82 dispose que toute modification d’un impôt suppose aussi un texte tandis que sa mise en œuvre requiert généralement un règlement adopté par voie de décret pris en Conseil des ministres… notamment lorsqu’il s’agit de l’introduction d’une nouvelle imposition ayant des implications aussi importantes.
« La nouvelle mesure suppose aussi d’amender l’article 73-5 de la loi de l’impôt sur le revenu qui exonère à l’heure actuelle (depuis 1994) la cession d’actions, ce n’est pas faisable par simple décision du ministre. »
Enfin, Karim Daher signale que le texte ne dit pas si le nouvel impôt s’applique aux biens incorporels comme les revenus réalisés au titre de la cession ou concession de brevets, licences ou autres créations artistiques et intellectuelles.


Le timbre fiscal passe de 3 à 4 ‰

Les articles 35 à 42 inclus prévoient des amendements relatifs au droit de timbre fiscal qui suscite un grand nombre de problèmes pour les contribuables.
L’un des allègements de paperasse proposé consiste à imposer la présence d’un timbre (ou le paiement de sa contrepartie financière) sur une seule copie de contrat, au lieu d’exiger le paiement sur toutes les copies signées. « Jusque-là nous étions obligés de limiter les copies originales des actes sous seing privé à une seule et unique copie déposée chez un tiers dépositaire, et d’émettre par le biais de ce dernier des copies conformes, ce qui était au détriment de toute logique contractuelle et fiscale. »
Le seuil au-delà duquel le droit au timbre doit être réglé directement auprès des caisses du ministère ou des centres agréés (non pas par timbre physique) a été abaissé de 200 000 à 100 000 livres, ce qui accentue les possibilités de contrôles de l’administration. Dans le même temps le délai de règlement a été prolongé de cinq à dix jours et les lieux autorisés à encaisser les règlements ont été multipliés.
Enfin, les procurations, notamment les procurations irrévocables, seront désormais assujetties au droit de timbre, pour pouvoir contrôler les cessions et les ventes occultes de biens-fonds.
Karim Daher salue ces dispositions, mais il déplore l’augmentation du droit de 3 à 4 ‰. « Le droit au timbre est certes un moyen efficace de contrôler les fraudes, mais il entrave la généralisation des engagements écrits dans les rapports contractuels simples. »


Surtaxation des sociétés offshore

Le projet de budget propose aussi à l’article 28 de relever de 1 à 15 millions de livres (10 000 dollars) l’impôt forfaitaire dû par les sociétés offshore. Une disposition que Karim Daher juge totalement malvenue car elle porte, selon lui, atteinte à l’image du Liban et sa capacité à attirer les investisseurs : « Ces derniers recherchent la stabilité fiscale, on ne peut pas modifier ainsi intempestivement le régime fiscal des offshore. ».
Le coût d’une installation au Liban devient rédhibitoire, à 17 000 dollars minimum (si on ajoute les frais d’avocat et de comptable, s’insurge-t-il, contre 700 dollars pour une offshore domiciliée aux îles Vierges britanniques ou 4 000 dollars maximum à Dubaï. L’avocat plaide au contraire pour l’élargissement du régime des offshores à des secteurs comme l’assurance ou afin d’attirer des sociétés au Liban dont la vocation est de travailler sur les marchés régionaux.
« En vertu du principe de territorialité, l’offshore n’est pas censée être soumise à un impôt car ses activités s’exercent hors du Liban. L’impôt doit être symbolique, avec cet amendement il ne le sera plus. »
Karim Daher salue par ailleurs l’annulation de la disposition de la loi 19/2008 qui prévoyait l’exonération des droits de succession pour les actions détenues dans une offshore. « C’était une entorse au principe d’équité. »


Amendements du régime de la TVA

Plusieurs articles du projet de loi de finance pour 2011 prévoient des amendements concernant la TVA.
Exonération de certains entrepreneurs du bâtiment
L’article 17 du projet de loi prévoit d’exonérer de TVA les activités d’un entrepreneur du bâtiment lorsqu’elles se déroulent dans le cadre d’un partenariat immobilier avec le détenteur d’un terrain. « Cette disposition me semble sélective, contraire au principe d’égalité, car elle traite différemment l’entrepreneur agissant seul et l’entrepreneur partenaire d’un propriétaire foncier tout en précisant qu’elle manque de clarté quant aux conditions et modalités d’application », commente Karim Daher.
Relèvement du seuil d’assujettissement
L’article 18 de la loi de finance propose d’amender l’article 3 de la loi sur la TVA pour porter le seuil d’assujettissement de 150 à 300 millions de livres (100 à 200 000 dollars). Le ministère des Finances le justifie par le fait que le coût de contrôle des petites entités est trop élevé pour l’administration de la TVA par rapport au montant de la collecte pour les contribuables situés entre 150 et 300 millions de livres. Pour Karim Daher, cette disposition est un « aveu d’impuissance et d’échec de l’administration qui augure en tout cas mal de la faisabilité de l’impôt global sur le revenu pourtant présenté comme un objectif du ministère : comment l’administration pourra-t-elle contrôler des contribuables individuels dont les revenus annuels sont inférieurs à 100 000 dollars si elle prétend ne pas pouvoir contrôler des entreprises ou des particuliers au chiffre d’affaires inférieur à 200 000 dollars ? ». L’argumentation accessoire visant à faire passer cette mesure comme une initiative pour éviter aux “petits” contribuables des charges administratives supplémentaires ou contraignantes ne tient pas non plus, car la plupart des contribuables sont d’ores et déjà astreints au respect de maintes règles fiscales et à la tenue au minimum d’une comptabilité de trésorerie rendue assez complexe au demeurant par de récentes circulaires et instructions.   
Il ajoute que, sur la forme, l’article comporte des contradictions avec la loi sur la TVA concernant le délai d’annulation de l’enregistrement au cas où les critères d’assujettissement ne sont plus remplis (article 35 de la loi sur la TVA) qu’il conviendrait de clarifier.
Exonérations
La loi de finance prévoit de nouvelles exonérations de TVA pour certaines catégories de contribuables, dont les sociétés offshore – ce qui est logique puisque les activités d’export ne sont pas assujetties –, les garderies (assimilables aux établissements de secours et d’enseignements qui sont eux-mêmes exemptés), ou les activités agricoles sur des terrains non bâtis.
Réintégrations
L’article 21 du budget annule l’article 59 de la loi sur la TVA en vertu duquel certains secteurs non assujettis à la TVA pouvaient réclamer le remboursement de la taxe dont ils s’acquittent au titre de frais généraux ou de frais d’investissement. « Le ministère justifie cela par le fait que cette mesure était temporaire à l’époque de la promulgation et de l’entrée en vigueur de la loi et qu’elle n’est pas appliquée dans la plupart des pays adoptant la TVA ; tout en précisant la difficulté de contrôler les factures présentées, mais il faut quand même savoir que cette mesure aura un impact inflationniste sur des services et produits dont bénéficient les populations les plus défavorisées par le simple fait de l’augmentation du prix de revient. »


Incitations fiscales diverses

Infractions aux lois de l’urbanisme
L’article 32 du projet de budget prévoit de régulariser les infractions aux lois de l’urbanisme survenues entre 1994 et 2009 sur la base d’un décret du Conseil des ministres.
Pour Karim Daher, cet article n’a, sur la forme, pas sa place dans un projet de loi de finance et doit faire l’objet d’une loi séparée.
« Les “cavaliers budgétaires” comme celui-ci devraient normalement être retoqués par le Conseil d’État. Le ministère des Finances a pris l’habitude d’insérer des articles à dimension fiscale dans les budgets de peur qu’ils ne passent pas ensuite au Parlement, mais la loi veut qu’ils soient examinés indépendamment du budget. »
Sur le fond, l’avocat estime qu’il est injustifié d’offrir un cadeau aux contrevenants, en vertu du principe d’égalité. « Si on comprend les raisons de la régularisation en 1994, après la guerre, aujourd’hui, elle paraît comme un encouragement à la poursuite des infractions. »
Réduction de 95 % des pénalités d’impôt
Karim Daher estime tout aussi inéquitable l’article 34 qui prévoit d’abaisser de 95 % le montant des pénalités en cas d’acquittement des arriérés d’impôts. « Ces réductions sont proposées tous les ans, c’est un encouragement permanent aux mauvais payeurs et une entorse au principe d’équité et d’égalité. »
Délai de prescription
L’article 33 prévoit de ramener à quatre ans le délai de prescription pour les contrôles fiscaux. Une disposition saluée par Karim Daher.


Exemption de plus-value après réactualisation exceptionnelle des actifs immobilisés

Le projet de budget pour 2011 reprend une disposition d’exonération de l’impôt sur la plus-value en cas de réactualisation exceptionnelle de certains actifs qui avait été retirée du projet pour 2010 en raison de l’opposition qu’elle avait suscitée, en y apportant des modifications substantielles. (Voir Le Commerce du Levant de juillet 2010).
L’article 23 prévoit la possibilité de réaliser une réactualisation exceptionnelle de l’actif immobilisé des sociétés (biens acquis et enregistrés avant le 31/12/2010) et de réduire à 5 % l’impôt sur la plus-value réalisée qui s’ensuit, au lieu du taux de 10 % actuellement (et 3 % dans la mouture supprimée de la loi de finance pour 2010) en cas de cession. L’objectif est d’encourager la recapitalisation des entreprises.
Le ministère des Finances a pris en compte les objections formulées à l’occasion de la première mouture de sa proposition (bugdet 2010) et il prévoit désormais trois mesures pour encadrer le dispositif :
- la première est d’exclure les biens inscrits à l’actif circulant ;
- la deuxième est de limiter la possibilité de procéder à la réactualisation à un délai de six mois ;
- la troisième est d’imposer un barème d’imposition dégressive au cas où la réactualisation est suivie d’une cession des actifs concernés dans les trois ans.
« Les aberrations de la première version de la mesure ont été prises en compte, ce qui est positif. Cependant, il me semble plus juste d’augmenter le barème de sorte que le taux maximal soit de 10 % ou plus et non pas de 9 %, car il n’y a pas de justification à cette différence d’un point. »
L’article 24 du projet de loi de finance prévoit aussi de réduire à 5 % le taux de l’impôt sur la plus-value en cas de transformation d’une société de personnes (SNC ou SCS par exemple) ou d’une SARL ou d’une société en commandite par action en SAL si jamais il n’y a pas de changement dans la personne des associés et dans leurs participations ; dans le cas contraire, l’imposition est augmentée à 7,5 %.
« Pourquoi 7 et pas 10 %, et pourquoi ne pas tout simplement surseoir à imposer jusqu’à la rétrocession ultérieure des actions comme c’est d’ailleurs le cas dans la plupart des pays fiscalisés», s’interroge Karim Daher, qui souhaite aussi l’introduction d’un barème dégressif en cas de cession du bien concerné dans les trois ans suivant la transformation de la société comme c’est le cas pour la réactualisation exceptionnelle.


Contrôles spéciaux pour les établissements de services

L’article 44 prévoit que les établissements délivrant des services, de tourisme ou de loisirs peuvent être soumis au contrôle de commissions spéciales. « La rédaction de cet article est équivoque : à quoi renvoie le mot services ? Les professions libérales sont-elles concernées par exemple ? Quelles sont les procédures ? Il faudrait spécifier que ces contrôles doivent s’effectuer conformément aux lois et règlements en vigueur, sinon c’est la porte ouverte aux exactions », commente Karim Daher.


Impôt sur la propriété bâtie dû par l’acheteur

L’article 45 prévoit que l’impôt sur la propriété bâtie sera dû par l’acquéreur d’un bien même si le transfert n’a pas été enregistré au registre foncier : l’acheteur est considéré comme propriétaire au regard du versement de l’impôt. « L’objectif de cette disposition, qui est de lutter contre le non-enregistrement des transferts et à l’engagement sans limites (responsabilité à l’égard de l’État) du vendeur quand bien même il aurait finalisé l’ensemble des engagements à sa charge, est bon, mais l’application contrevient au principe que seul est propriétaire celui dont le nom est inscrit au registre foncier (arrêté 3339/1930 article 204 au temps du mandat ; arrêté 188/1926 article 11 ; et article 393 du code des obligations et contrats).


Immobilier : un droit de mutation de 2 % préalable à  l’enregistrement

La volonté de limiter l’évasion fiscale liée aux transactions immobilières a poussé le ministère des Finances à proposer à l’article 43 d’imposer le paiement d’un droit de mutation de 2 % au moment de la signature devant notaire d’une promesse de vente préalable à l’enregistrement. Ce droit de 2 % serait déductible du droit à payer (actuellement au taux de 5 % avec ses accessoires) lors du transfert final de propriété.
Pour Karim Daher, si la finalité de cette disposition est louable, le moyen proposé est erroné pour deux raisons : « D’abord c’est une aberration juridique car le transfert de propriété n’est pas effectif s’il n’y a pas eu enregistrement ; ensuite que se passe-t-il si le contrat est finalement résilié au lieu d’être enregistré ? L’État étant réputé très mauvais payeur, il me semble illogique de créer des situations de crédit d’impôt, d’autant que se posera un problème d’affectation des recettes (le Trésor ne peut pas percevoir une taxe à l’année n qu’il peut être obligé de restituer à l’année n+1). » Pour l’avocat, il existe d’autres moyens de parvenir au même but, comme par exemple d’obliger les sociétés immobilières à déclarer nominativement à qui ont été vendues les parcelles.