CEDRE : la communauté internationale conditionne son aide au Liban

« Personne n’a envie de voir un autre État failli dans la région », déclare un diplomate occidental sous couvert d’anonymat. C’est la raison pour laquelle, dit-il, la communauté internationale, mobilisée par le président français Emmanuel Macron, a décidé d’aborder les « trois fragilités majeures du Liban » : le contexte sécuritaire lors de la conférence de Rome prévue début mars ; la crise des réfugiés lors d’une conférence à Bruxelles prévue fin avril ; et entre les deux la situation économique avec la "Conférence économique pour le développement par les réformes et avec les entreprises", désignée par son acronyme CEDRE.

L’enjeu de cet événement, qui se tiendra à Paris le 6 avril, n'est pas moins que d’empêcher une crise économique et financière susceptible de provoquer une “implosion” du pays, poursuit la source diplomatique en citant, en guise de preuve, le dernier communiqué du Fonds monétaire international (FMI) consacré au Liban. Un texte publié à l’issue d’une mission d’experts menée début février dans le cadre des consultations annuelles, « particulièrement long, détaillé et alarmiste ».

Le communiqué de l’institution souligne en effet que la croissance est toujours en berne, entre 1 et 1,5 % en 2017 et 2018, avec des moteurs traditionnels en panne – le tourisme, l’immobilier et la construction – et un manque structurel de compétitivité et de productivité. Cela se traduit par un déficit très important des comptes courants, supérieur à 20 % du PIB, couplé à un important déficit budgétaire et une dette publique abyssale, à 150 % du PIB fin 2017. Ces déficits étaient jusque-là comblés par les entrées de capitaux, rappelle le Fonds, mais depuis fin 2016 la machine est grippée : la croissance des dépôts bancaires a marqué le pas en 2017, à seulement 3,8 %.

Avec ses fameuses ingénieries, la Banque du Liban a réussi à éviter le pire, mais au prix d’un affaiblissement de son bilan et d’une augmentation des risques bancaires et financiers, poursuit le FMI. Elle n’a désormais plus le choix. Au rythme de croissance actuel des dépôts, et sans une baisse significative des besoins de financement, le maintien du taux de change est menacé. Pour éviter la dévaluation, la Banque centrale devra augmenter les taux d’intérêt – plombant encore plus la croissance et la dette publique – ou puiser dans ses réserves, prévient le Fonds. Le FMI conclut donc que « le Liban a besoin d’une action urgente pour préserver la confiance dans le système et profiter de l’aide internationale ».

Cette action urgente, c’est CEDRE. À ne pas confondre toutefois avec les conférences de Paris 1, 2 et 3, dont l’objectif était de renflouer les caisses de l’État en situation de crise, et dont le « volet conditionnalité était très restreint », souligne le diplomate précité. Lors de la dernière conférence de soutien au Liban, en 2007, le pays avait promis de s’attaquer au déficit public et de réformer son économie en échange de promesses de 7,5 milliards de dollars d’aides. Selon le dernier rapport de suivi publié fin 2009, le gouvernement a encaissé 1,6 milliard d’aides directes et quelques aides en nature ou à travers l’Onu. Le secteur privé a également bénéficié d’une enveloppe de crédit d’un milliard de dollars. Le reste n’a jamais été déboursé, faute de réformes. Cette fois, les pays donateurs n’accorderont pas d’aides budgétaires au gouvernement. Ils financeront des projets spécifiques, à condition que le gouvernement s’engage à mener des réformes selon un calendrier précis. « Le mécanisme de suivi sera très contraignant », assure le diplomate, avec une forte implication à la fois de la Banque mondiale et du FMI.

Programme d’investissements massifs

L’enjeu pour le Liban est de financer en partie un vaste programme d’investissements dans les infrastructures, préparé par le bureau du Premier ministre en collaboration avec le Conseil du développement et de la reconstruction (CDR) et les ministères, et qui est en fait une compilation d’anciens projets dont la plupart croupissent dans les tiroirs depuis des années. Baptisé CIP (Capital Investments Program), il comporte plus de 250 projets au total, avec un coût estimé de 22 milliards de dollars sur douze ans. Selon le conseiller économique de Saad Hariri, Nadim el-Mounla, seules les deux premières phases du plan, de quatre ans chacune, seront présentées aux bailleurs de fonds à Paris, pour un montant total de 15 milliards de dollars, auxquels il faut ajouter le montant des expropriations, estimé à environ 1,7 milliard de dollars.

Près de 30 % des projets proposés concernent le secteur du transport – notamment l’autoroute de Dbayé-Tabarja, le réseau de transports publics dans le Grand Beyrouth et l’agrandissement de l’aéroport – et un tiers porte sur des projets d’eau et d’assainissements. Le secteur de l’électricité, jugé prioritaire par la Banque mondiale, capte 20 % de l’enveloppe. On y retrouve notamment les deux fameuses centrales proposées dans le plan Bassil en 2010 d’une capacité de 500 MW chacune, à Selaata et à Zahrani. Le reste est ensuite réparti entre gestion des déchets (incinérateurs), éducation et projets culturels.

« Nous visons à financer 60 % du programme, soit entre 9 et 10 milliards de dollars, par des dons ou des prêts concessionnels, à des taux inférieurs à 1,5 % sur 20 ou 30 ans, avec une période de grâce de 10 ans », affirme Nadim el-Mounla. Le Liban mise en particulier sur le mécanisme de financement concessionnel de la Banque mondiale, qui permet de combiner des dons et des prêts. L’institution y voit notamment un moyen de financer des projets routiers, qui permettraient d’améliorer l’infrastructure du pays tout en créant des emplois faiblement qualifiés pour les réfugiés syriens. Le gouvernement table aussi sur un mécanisme similaire mis en place par l’Union européenne : le plan d’investissement extérieur européen, qui propose également une garantie de risque des investissements privés et une assistance technique à la préparation de projets. Le conseiller du Premier ministre estime qu’à lui seul le mécanisme de la Banque mondiale permettra de mobiliser environ quatre milliards de dollars, et celui de l’UE entre deux et trois milliards de dollars. À cela il faut ajouter d’autres fonds institutionnels, notamment arabes, ajoute-t-il. Selon nos informations, le Koweït et le Qatar ont déjà fait part de leur volonté de financer le programme. En revanche, l’Arabie saoudite et les Émirats arabes unis, poids lourds des conférences d’aides précédentes, se disent simplement disposés, pour le moment, à participer à l’événement.

Le montant des prêts n’est pas déterminé toutefois que par des considérations politiques. « Soyons pragmatique, tempère le diplomate précité. Étant donné les délais et la capacité d’absorption de l’économie, estimée entre 1 et 1,5 milliard de dollars par an – 2 à 3 % du PIB –, la première phase va mobiliser tout au plus 5 à 7 milliards de dollars. »

Le directeur pour la coopération avec le voisinage Sud (zone Mena) à la Commission européenne, Michael Koehler, lui, met en avant le niveau d’endettement déjà élevé du pays. « Malheureusement, le Liban est toujours fortement endetté. Il faut être très sélectif lors de la contractualisation d’une nouvelle dette. Les projets à potentiel d’investissement devront soit diminuer la charge sur le budget de l’État, soit générer un retour positif sur la communauté libanaise dans son ensemble », a-t-il souligné dans un entretien au quotidien L’Orient-Le Jour lors de son passage à Beyrouth début février.

Même son de cloche du côté du FMI. « Le CIP, s’il est mis en œuvre avec des projets correctement sélectionnés, va probablement booster la croissance économique à court terme, mais il va aussi augmenter la dette publique et peut-être les coûts de l’emprunt », prévient-il.

Appétit pour les PPP

D’autant que le Liban ne va pas se contenter de prêts concessionnels. Le bureau du Premier ministre vise à financer « entre 30 et 40 % » des projets à travers des partenariats public-privé (PPP), soit une enveloppe d’environ six milliards de dollars. Une conférence est prévue le 6 mars à Beyrouth pour présenter le programme d’investissements à plus d’une centaine d’entreprises, a annoncé Nadim el-Mounla dans une conférence de presse, allant jusqu’à dire que les PPP ne « représentaient aucun coût pour l’État » !

Dans ce type de contrats, en effet, les financements sont apportés en amont par le secteur privé, mais ce dernier est ensuite rémunéré par l’État sur une période relativement longue. C’est le Trésor qui finit donc par payer le projet. Le coût du financement est même supérieur lorsque le prêt est contracté par le secteur privé plutôt que par le secteur public. L’avantage pour l’État est qu’il n’a pas à apporter l’argent au départ, ni à assumer certains risques.

Le Liban a adopté en août dernier une loi encadrant les PPP et confiant au Haut Comité pour la privatisation la tâche de négocier ces contrats. Mais ce dernier, qui ne compte pour le moment que neuf employés, attend toujours le recrutement supplémentaire dont il a besoin (45 salariés). « Il faut absolument que l’État ait la capacité de négocier avec le secteur privé », prévient le diplomate. Le FMI met, lui aussi, en garde contre « les risques et les coûts croissants générés par les PPP (…) Étant donné ses capacités restreintes, les autorités devraient envisager une hausse progressive des investissements, pour limiter les risques au niveau du budget et de la mise en œuvre ».

Globalement, le Fonds recommande à l’État de ne pas s’engager dans des investissements massifs avant d’améliorer « le cadre institutionnel de gestion des investissements publics » et surtout de les inscrire dans « un plan complet d’ajustement macroéconomique, qui vise à stabiliser les ratios de la dette publique et les mettre progressivement sur une trajectoire descendante ».

Le gouvernement va faire l’exercice. Il devrait présenter à CEDRE un plan de réforme global, accompagné d’une vision prospective de l’économie libanaise réalisée par le cabinet McKinsey. Le plan n’a pas encore été rendu public, mais il « sera soumis au gouvernement, au Parlement et à la société civile dans les semaines qui viennent », affirme Nadim el-Mounla.

Selon la source diplomatique, « le plan devra d’abord parer au plus urgent, c’est-à-dire le déficit et la dette publique. Nous avons d’ailleurs déjà demandé au gouvernement d’adopter un budget pour 2018 qui soit raisonnable, crédible et convaincant, avec au moins un déficit nominal inférieur à celui de 2017 ». Une contrainte importante, puisque les revenus de 2017 avaient été gonflés par les recettes fiscales exceptionnelles générées par les ingénieries financières menées avec les banques. De son côté, le FMI avait aussi fixé un objectif ambitieux pour 2018 : « Une hausse des recettes et une baisse des dépenses équivalentes à 5 % du PIB. »

Motivé, le Premier ministre a demandé à tous les ministères de réduire leurs dépenses de 20 %, mais cela va sans doute être difficile. Il sera aussi difficile de faire passer en période électorale d'autres mesures prévues comme une réduction des allocations aux fonctionnaires ou des rémunérations liées à la participation à des commissions.

Plus significatif, un projet de loi a été adossé à celui du budget introduisant une hausse progressive des tarifs de l’électricité, dont la subvention plombe depuis des années le budget de l’État. Cette majoration est toutefois conditionnée à l’amélioration de l’approvisionnement électrique, qui ne peut intervenir à court terme qu’à travers la relance du projet de location de navires-centrales, qui avait été suspendu par la Direction des adjudications. Cette dernière avait dénoncé l’organisation d’un appel d’offres sur mesure, visant à faire gagner la société turque Karadeniz, qui loue déjà au Liban deux barges similaires.

La réforme du secteur de l’électricité a été identifiée à la fois par la Banque mondiale et par le FMI comme une priorité absolue, au même titre que l’amélioration de la gouvernance et la lutte contre la corruption « qui devraient être une composante essentielle de l’agenda de réformes du Liban », souligne le FMI. Interrogé à ce sujet, Nadim el-Mounla confirme que le plan comportera un volet de lutte contre la corruption, sans que l’on sache à quel point il sera “essentiel”. Ni à quel point ce volet, comme les autres, sera mis en œuvre par une classe politique qui n’a jamais tenu ses engagements.

« On a le sentiment que les autorités libanaises ne sont plus dans le déni et que tout le monde est conscient que la situation actuelle n’est pas soutenable », assure le diplomate. À la même question, Nadim el-Mounla, lui, répond spontanément,  en arabe : « Tafa’alou bil khayr tajidoun. » Ce qui veut dire, en français, « espérez le meilleur vous le trouverez ». Il ne reste aux Libanais qu’à espérer que les mêmes acteurs produisent des résultats différents. Ou aller voter.